תאריך : 8.9.2011 מאת : מארק פיסחוב, כלכלן (חשבונאות)
בפסק דין הלכתי, אל עמי ייזום השקעות, ביהמ"ש העליון נדרש לשאלת חוקיותו של היטל סלילת כבישים שנגבה ע"י עיריית ירושלים מכוח חוק עזר לירושלים (סלילת רחובות). לניתוח והבנת ההלכה נדון במהותו של היטל והבדלו ממס ונסביר את חשיבות הנפקות ביניהם לענייננו.
מס הוא למעשה תשלום המוטל בכפייה ע"י רשות מנהלית – רשות מקומית למשל – כאשר אין כנגדו תמורה ישירה מהרשות למשלם. כלל בסיסי הוא כי הרשות אינה רשאית לגבות מס כל אימת שלא הוסמכה לכך בחקיקה ראשית. ככלל, הדרישה כי הטלה או שינוי שיעורם של תשלומי חובה יעשו מכוח חקיקה מתבקשת לפי סעיף 1א' חוק יסוד: משק המדינה, והרציונאל לכך הוא שמדובר בעצם בפגיעה בזכות יסוד וראוי שתעשה בחקיקה ראשית. דוגמה לתשלום שהעירייה גובה בלא מתן שירות ספציפי וישיר כנגדו הוא תשלום הארנונה.
מעבר לארנונה העירייה רשאית לגבות תשלומי חובה נוספים כגון אגרות והיטלי פיתוח, אגרות והיטלים עירוניים, אולם אלה חייבים לגלם זיקה בין התשלום לשירות שהמשלם מקבל מהרשות המקומית. הבדל עיקרי בין הוצאות אגרות והיטלי פיתוח, שהוציאה הרשות המקומית לבין דרישת התשלום לבעלי נכסים הוא במועד החיוב ומהותו. אגרות והיטלי פיתוח מתחלקים בין כמה בעלי נכסים המוטלים עליהם בגין ההוצאות שהוציאה הרשות המקומית על עבודות הפיתוח, ואילו דרישת תשלום ניתנת לבעל הנכס בעת הוצאת היתר בניה. הנשיאה בהיטלי פיתוח נקבעת על בסיס תחשיב כלכלי. מדובר בחישוב תעריף פשוט לכאורה, שמתקבל מחלוקת סך עלויות הפיתוח בסך השטחים העתידיים להיבנות.
אם כך עולה כאן בעיה, שהרי לעתים בסיס החישוב הנ"ל מבוסס על ניתוק בין התשלום שנגבה מבעלי הנכסים לבין ההוצאות שהוצאו בפועל לדוגמא לסלילת כביש ספציפי. יתרה מזו, אם בעל נכס נדרש לשלם לפי הוצאות בשל סלילת כבישים ברחבי העיר, הרי הוא נהנה פחות מהפיתוח מבעל נכס שמשלם את אותו תעריף כאשר הנכס שלו גובל לכביש שנסלל. טעם נוסף לבעיה בשיטת ההיטלים הוא העובדה שבפועל לא ניתן לנטר את התשלומים לרשות. מכאן, לא נוכל לדעת בוודאות שאותו תשלום אכן ישמש את העירייה דווקא להוצאות פיתוח, שכן גביית התשלומים לא נועדה להעשיר את קופת העירייה.
על רקע כל האמור עולה השאלה אם היטל הוא בעצם מס? הרי ניתן לומר שבדומה למס היטל מאופיין בחוסר זיקה ממשית ואמיתית בין תשלום לשירות, במובן מסוים ההיטל משמש למימון הוצאות כלליות והוא לא מהווה החזר על הוצאות מוחשיות וספציפיות. כמו כן, ההיטל לא נגבה רק מבעלי נכסים שנהנים מהשירות שהוא מממן. שאלת הגבול בין היטל למס חשובה לעניין חוקיות ההיטל, שהרי כאמור אם אכן מדובר במס אין העירייה זכאית לגבות את התשלום מכוח חוק עזר, עליה לעשות זאת מכוח חקיקה ראשית. ביהמ"ש מנסה לאמוד את הגבול בין השניים ומתקשה להכריע סופית באשר לסמכות העירייה לגבות את ההיטל, שכן הפעלת חוק העזר נעשתה שנים רבות ללא שאלת הסמכות וביטול החוק יביא עימו השלכות נרחבות.
עם זאת, אין עוררין כי חייבת להיות זיקה – ולו מינימאלית – בין תשלום החובה לבין הוצאות הסלילה של העירייה על מנת שההיטל לא יחרוג מסמכות העירייה לגבות אותו בהופכו למס. צריכה להיות זיקה בין ההיטל לפיתוח העתידי. מדובר בנכס בעיר שכך או אחרת יזכה להנאה כלשהי מסלילת כביש, אישית או מסחרית. אולם קיימים מקרים בהם ניתן לומר שאותה זיקה רופפת ניתקת ונעלמת ובכך ההיטל הופך לחיוב שמהווה מעין "מס מוסווה". בענייננו לדוגמא, הוטל חיוב שנים רבות לאחר שהסלילה הסתיימה. אמנם העירייה זכאית לגבות תשלום "לאחר מועד הסלילה", אך אין מדובר על זכות להטיל חיובים לנצח.
הכותב כלכלן המתמחה בהפחתת אגרות והיטלי פיתוח
